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台盟吉林省委

为了全面了解全省精准扶贫情况,特别是存在的问题以及下一步对策,台盟吉林省委专门组织调研组赴省发展和改革委员会、省扶贫办和省卫计委进行了调研。通过与有关部门领导座谈,结合台盟吉林省委以及有关承担精准扶贫任务的部门了解到的情况,形成本报告。就整合健康扶贫资源,确保全省精准扶贫工作有效开展形成建议和意见,提交省委、省政府和有关省直部门作为决策参考。

一、全省健康扶贫工作开展情况

2016年以来,省卫生计生委认真贯彻落实国家及省委省政府关于脱贫攻坚决策部署,深刻理解把握健康扶贫工程政策内涵,紧紧围绕让农村贫困人口“看得起病、看得好病、看得上病、少生病”四个方面核心目标,研究制定健康扶贫政策措施,调集卫生计生优势行业资源,努力防止因病致贫、因病返贫,实实在在地做了许多工作,取得了许多成绩。

从制定落实政策措施角度来看,省卫计委所开展的健康扶贫工作有了很好的开端。

一是保证了各项健康扶贫政策的及时出台、有效落实。按照省委、省政府统一要求,卫计委制定下发了《吉林省脱贫攻坚卫生计生支持计划实施方案》。并依照省委、省政府《关于全面推进脱贫攻坚的实施意见》(吉发〔2015〕31号),落实“六个精准”“七个一批”脱贫攻坚基本方略。这个《实施方案》分别在去年二月省政府组织召开的脱贫工作专题会议和四月省委组织召开的全省脱贫攻坚领导小组年度第一次全体会议上讨论通过,于五月由省扶贫办统一印发。《实施方案》明确三个方面十七项具体措施。一是面向贫困人口,突破新农合现有政策,提高补偿比例。集中体现出“五提高、一降低、一增加、三减免”。二是面向因病致贫返贫人员,转变服务模式,提供有针对性的医疗卫生服务。重点采取五项措施:全面开展摸底调查、建立健康档案发放健康卡、开展贫困人口签约服务、“一人一策”明确诊疗方案、组织实施分类救治。三是面向贫困地区,加大项目倾斜力度,着力做好基础建设、对口支援、疾病控制与妇幼健康服务等工作。

二是根据今年国家健康扶贫最新部署与要求,进一步完善了我省健康扶贫政策措施。根据今年全国健康扶贫工作会议精神,省卫计委下发了《2017年健康扶贫重点工作安排》,进一步调整了新农合与大病保险报销政策,再一次整体提高了5%,进一步梳理了贫困人口分类救治、贫困县能力提升等相关工作。今年4月份,国家卫计委、民政部、财政部、人社部、保监会、国务院扶贫办等6部门共同下发了《健康扶贫工程“三个一批”行动计划》,省卫计委全面分解任务,会同相关部门出台了《吉林省农村贫困人口大病专项救治工作方案》《吉林省农村贫困人口慢病签约管理工作实施方案》《吉林省农村贫困人口先诊疗后付费工作方案》。此外,省卫计委充分借鉴相关省份做法,起草了《关于建立农村贫困人口大病兜底保障制度实施方案》,已分别向省委、省政府领导汇报。

三是配套落实一系列具体的工作流程和规则。依照国家卫生计生委等15个部门《关于健康扶贫工程的指导意见》,分解制定任务台账。国家印发《健康扶贫工程的指导意见》之后,省卫计委进一步分解细化了工作分工,明确任务,落实责任。将卫生计生支持计划细化为四个方面二十四项任务(三级指标分解成49条)。去年七月,省卫计委印发《脱贫攻坚卫生计生支持计划2016年任务台账》,同时研究制定健康扶贫相关工作实施细则。先后下发了《落实县域内农村贫困人口先诊疗后付费制度工作方案》《落实患病贫困人口分类救治工作方案》《2016年吉林省贫困地区儿童营养改善项目实施方案》《吉林省建立多层次医疗联合体实施方案(试行)》《关于开展贫困人口巡回医疗救治工作的通知》等重要文件。

从具体的工作开展情况来看,健康扶贫工作正处于关键的探索期和经验总结推广期。

一是贫困人口医疗救治有效开展起来。第三次入户摸底调查与信息填报工作各地均已完成入户调查,相关数据统计工作正在进行中。因国家关闭健康扶贫系统进行数据更新,信息填报工作将在国家系统开通后进行;贫困人口健康体检及健康卡发放工作,截至9月末,已为70%的农村贫困人口开展健康体检。各地正在利用第三次入户调查机会对贫困人口进行健康体检和发放健康卡工作;“一人一策”得到全面落实。组织实施万名医师健康扶贫巡回医疗活动,落实县、乡、村医生职责,加强巡诊和定期随访,指导患者用药。已为32.8万名农村因病致贫、因病返贫人口实施“一人一策”管理,完成率达到100%。今年前9个月省、市、县、乡、村巡回医疗队共派出医生近6000人次,诊疗患者12.5万人次;农村贫困人口家庭医生签约工作正在抓紧落实。截止9月末,我省组建家庭医生团队6443个;常住人口签约率28%。重点人群签约率59.44%。贫困人群签约率56.06%。计划生育特殊家庭签约率51.41%;贫困人口分类救治工作有效开展,大病救治工作稳步推进。确定了承担救治任务县级定点医院名单。组建由吉大一院等8家医疗机构153位优秀专家组成的省级大病专项救治专家组,为工作开展提供技术支持。目前系统中患9种大病的为4795人,已救治1696人,待救治3099人。现有白内障患者4623人,已按照国家7月底的要求全面启动救治工作。加强了慢病签约管理,目前贫困人口慢病签约近48万人,签约覆盖率51%。通过分类救治,一次性治愈的患者已达45193人。有976人次的农村贫困患者享受到省人民医院和吉林心脏病医院“三减免”政策。

二是有效降低农村贫困患者就医费用。各地在积极落实省里提出的各项“提标”“控费”政策措施的基础上,对农村贫困人口还实行了减免诊查费、床位费、护理费、检查费、住院费用自付部分等优惠政策,切实减轻了各地贫困患者的就医负担。今年前九个月,全省新农合补偿25.17万人次,总医药费用支出7.64亿元,实际补偿金额5.05亿元,提高报销金额4863.88万元。其中,省人民医院推行的28种大病集中救治农村建档立卡贫困人口283人,总医药费用700万元。农合补偿金额276.90万元,大病补偿金额113.71万元,民政救助金额47.00万元,医院减免金额214.30万元。28种大病以外采取5%减免政策方面,农村建档立卡贫困人口受益516人,总医药费用支出905.94万元,医院减免医药费206.33万元。以上两项合计救治799人次,医院减免费用420.63万元。吉林心脏病医院针对农村建档立卡贫困人口落实减免政策177人次,总医药费用支出1011.59万元,新农合补偿金额650.28万元。

三是贫困人口“先诊疗、后付费”与“一站式”结算有效推进。目前,全省“先诊疗、后付费”定点医院277家全部实行“先诊疗、后付费”。截至9月末,贫困县定点医院全部开通一站式结算,贫困县乡镇卫生院全部开通即时结算。其中,抚松县将“先诊疗、后付费”范围扩大到所有新农合患者,并将长白山管委会所辖新农合患者也纳入其中,方便患者就近就医,享受优惠政策。

四是积极推动兜底保障政策的出台。目前省卫计委计划将《吉林省关于建立农村贫困人口重病兜底保障制度实施方案》上升为省政府决策层面,以省政府名义下发,正处于征求意见、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等走程序阶段。
从关联工作开展情况看,省卫计委正在整合相关资源,调动各方因素,积极推进健康扶贫工程的合力形成。

一是不断提升贫困地区医疗卫生服务能力。加大了贫困县医院建设投资,按照“填平补齐”原则,共申请镇赉县、靖宇县、图们市中医院三个贫困地区县级医院建设项目:规划投资9848万元。合理提高基层医务人员待遇。对全省目前在岗、在农村连续服务满10年且年满60周岁的乡村医生,在退出岗位后按每人每月300元标准发放养老补助,目前已发放2515人。对15个贫困县乡镇卫生院在编在岗人员按每人每月300元标准发放生活补助,目前已发放3570人。

二是注重基层医疗人才培养,为健康扶贫打下了良好基础。实施贫困县全科医生特设岗位计划。经人社部门资格审核,采取直接面试的方式录用特岗医生250名,8月底前已完成今年招聘任务。实施农村订单定向医学生免费培养项目。招收农村订单定向医学生150名,并已签署定向协议注册入学。实施在岗乡村医生学历提升项目。培养计划优先支持贫困县。今年共培养在岗乡村医生100名。开展贫困县乡镇卫生院骨干医师培训项目。对全省15个贫困县(市)213家乡镇卫生院选派的213名技术骨干进行了脱产进修培训。

三是医疗联合体建设有新进展,最大限度地实现优质医疗资源的共享。截至9月底,省级5大综合医院与9个市(州)、43个县(市)级医院;市(州)级三级医院与68个区级医院、区级医院与62个社区卫生服务中心;县级医院与702个乡镇卫生院、乡镇卫生院与7422个村卫生室分别建立了医联体。省级5大医联体牵头医院向下级医院派驻医疗队503次,派驻医院管理人员127人,派驻医生数1047人,接受下级医院进修人员160人,诊疗患者57869人次;肿瘤、儿童等专科联盟7家牵头医院向下级医院派驻医疗队586次,派驻医院管理人员87人、派驻医生数716人、接受下级医院进修人员93人、诊疗患者19732人次。

四是远程会诊平台建设覆盖全省贫困县,提高了更多贫困人口大病和疑难病症诊断准确率。6月底前远程医疗已经覆盖全省15个国家级和省级贫困县医院。同时,吉林省远程医疗会诊平台建设项目已于10月17日正式启动,省级5大医联体,9个市(州)的43家县级医院将实现互联互通。下一步还将申请政府财政投入支持,使远程医疗会诊服务延伸覆盖23个四类县(国贫县、省贫县、陆路边境县和少数民族县)所辖的355个乡镇卫生院。

五是贫困地区预防保健及健康促进工作深入开展。妇幼健康管理工作,实施贫困地区儿童营养改善项目,覆盖全部8个国贫县,年度项目受益儿童达28000人。2018年将继续在国家项目点基础上,在白城、白山和延边三个地区实施该项目。针对贫困地区贫困人口,集中在当地电视台播放《科学就医》等4部公益广告。制作并发放《健康扶贫政策--我知晓》等系列的宣传品;通过开展“新家庭文化屋”“走访贫困户,串门送健康”等系列活动,广泛向群众传播健康理念,提高群众健康素养水平。

六是积极开展健康扶贫宣传与督导工作,持续加大宣传引导力度。省卫计委编发了《吉林省健康扶贫工作简报》,在门户网站上开办了“健康扶贫”专题,集中宣传报道全省各地健康扶贫工作开展情况。9月25日,吉林日报、吉林人民广播电台、吉林电视台、中国吉林网等多家省内媒体,对全省健康扶贫工作开展情况进行了集中采访,并于“十一”期间分别在在上述媒体重要版面进行了深度报道。按照《吉林省2017年扶贫日活动方案》的要求,于10月17日组织巡回医疗队深入15个贫困县开展大型宣传义诊活动。共诊疗患者近5000人次,减免患者费用2万余元,收住院人次120人,举办健康讲堂15场,发放医药卫生、健康保健知识等宣传资料6000余份。持续加强考核督查工作。下发了《吉林省卫生计生委和吉林省中医药管理局机关处室与直属单位结对帮扶及督导县(市、区)健康扶贫工作实施方案》,采取委扶贫办集中督查巡查、委机关处室与直属单位督导结对帮扶县(市区)工作、县际间交叉互检和第三方评估相结合的方式,全方位考核评估健康扶贫工作开展情况。继先期完成全省15个贫困县的督导检查后,于9月份完成对白城市、通化市、延边州部分县(市)及国家级健康扶贫示范县的督查工作,并就督查情况下发了通报。10月18日召开了专题部署培训会议,正式启动了机关处室与直属单位督导结对帮扶县(市、区)工作。11月末前将完成全省首轮结对帮扶督导工作。

二、“健康扶贫”是决定全省扶贫大局的重要一环

疾病是致贫返贫的重要因素。根据国务院扶贫办最新摸底调查显示:目前全国7000多万贫困农民中,因病致贫的有42%,涉及1200多万个家庭。有的即使暂时摆脱了贫困,也往往因为患病而再次返贫。致贫原因,33%是由于疾病影响劳动力所致,12%是由于“灾难性医疗支出”或大额医疗费用所致。

习近平同志在2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议上强调,要解决好“怎么扶”的问题,要加强医疗保险和医疗救助,新型农村合作医疗和大病保险政策要对贫困人口倾斜。实施医疗扶持脱贫一批,加强农村医疗卫生保障,使广大群众少生病,因病致贫群众能治病、治好病,是实现因病致贫、因病返贫人口脱贫的必由之路。

党的十八届五中全会作出了“推进健康中国建设”的决策部署,把推进健康中国建设提升为国家战略。实施健康扶贫工程是“十三五”时期打赢脱贫攻坚战、实现农村贫困人口脱贫的一项重要超常规举措,到2020年实现中国扶贫开发纲要提出的“农村贫困人口基本医疗有保障,贫困地区基本医疗卫生服务主要指标接近全国平均水平”的目标。

从调研中我们了解到,我省长期以来在造成贫困的各类因素中,疾病是占有绝对大比例的。同时,因病导致的贫困具有长期性和某种程度的不可逆性。而且一人得病全家致贫的现象普遍存在于各个地区,是一个共性问题。

实施健康扶贫工程“三个一批”行动计划对于解决因病致贫因病返贫问题意义重大。因病致贫因病返贫是导致农村人口贫困的主要原因之一。据统计,截至2015年底,全国因病致贫因病返贫贫困户占建档立卡贫困户比例达到44.1%,涉及近2000万人,其中患有大病和慢性病人数734万人。近几年,随着脱贫攻坚不断深入,因病致贫因病返贫比例不降反升,从2013年的42.2%上升到2015年的44.1%,疾病已成为贫困增量产生的主要原因之一。防止因病致贫因病返贫是脱贫攻坚这个“硬骨头”中的“硬骨头”。“三个一批”行动计划是脱贫攻坚确定的精准扶贫方略在健康扶贫工程的具体体现,是践行总书记 “靶向治疗”的一项具体举措。据专项调查,在因病致贫因病返贫家庭中患大病、重病的约330万人,患长期慢性病的约400万人,其中15-59岁劳动力年龄段患者占41%。实施健康扶贫工程“三个一批”行动计划,组织对患有大病和长期慢性病的农村贫困人口进行分类救治,能够帮助患者解除病痛,尽快恢复生活生产能力,帮助家庭甩掉疾病的沉重负担,帮助他们摆脱因病致贫、因贫病重的恶性循环困境,有效解决因病致贫因病返贫问题,使整个家庭重新燃起生活的希望。

从国家政策引导方面来说,目前的方向是要想方设法优化医疗资源布局,有效提升贫困地区医疗卫生服务能力,基本实现“小病不出乡、大病不出县”,方便贫困人口看病就医。要对患有大病和长期慢性病的农村贫困人口进行有效救治,做到对象精准,精准到户、到人、到具体病种,实施分类救治,并通过防治结合,有效提升贫困地区贫困人口的健康水平。要深入开展爱国卫生运动,改善贫困地区环境卫生,加强健康促进和健康教育,广泛宣传居民健康素养基本知识和技能,引导重点人群改变不良生活习惯,形成健康生活方式,力争让农村贫困人口少生病。

健康脱贫简单说有四个目标是:第一,要让贫困地区的人口能够看得起病。第二,要让他们看得好病。第三,要让他们看得上病。第四,让他们少生病。主要是提高门诊和住院报销的比例,降低治病经济负担,能够得到有效的医治。

三、当前在健康扶贫过程中存在的主要问题

第一个问题就是:健康扶贫工作缺乏专项经费支持。

一是新农合与大病保险相关扶贫政策没有专项资金。去年,我省扶贫资金按照落实扶贫目标、任务、资金、权责“四到县”原则,由市(州)、县(市)人民政府依据当地扶贫规划、年度目标任务,按照财政专项扶贫资金管理办法规定的用途和精准扶贫要求,自主确定具体扶贫项目,并组织实施。

有的地方安排了健康扶贫工作专项资金,具体数额不等,主要用于贫困患者医疗救治兜底保障;新农合与大病保险相关扶贫政策没有资金安排,从去年筹集资金中解决。

今年5月,省财政厅依据国家文件,联合相关部门共同下发《吉林省财政专项扶贫资金管理实施办法》,同样规定教育、科学、文化、卫生、医疗、社保等社会事业支出原则上从现有资金渠道安排,同时强调“不得从财政专项扶贫资金中支出”。

《中央财政专项扶贫资金管理办法》(财农〔2017〕8号),第八条明确规定:各省应按照国家扶贫开发政策要求,结合当地扶贫开发工作实际情况,围绕培育和壮大贫困地区特色产业、改善小型公益性生产生活设施条件、增强贫困人口自我发展能力和抵御风险能力等方面,因户施策、因地制宜确定中央财政专项扶贫资金使用范围。教育、科学、文化、卫生、医疗、社保等社会事业支出原则上从现有资金渠道安排。

各地原通过中央财政专项扶贫资金用于上述社会事业事项(“雨露计划”中农村贫困家庭子女初中、高中毕业后接受中高等职业教育,对家庭给予扶贫助学补助的事项除外)的不再继续支出。同时,新农合是由参保人缴费、政府补贴的普惠制度,如果用来大力保障一个特殊群体有违制度设计的公平性原则。

此外,按照国家推进二保合一“六统一”制度要求,我省新农合报销目录与城市医疗报销目录进行了衔接,新增了报销药品、耗材、诊疗项目等,新农合同时承担着大病保险筹资任务,今年新农合资金面临穿底的风险。

二是健康扶贫宣传、组织等没有专项工作经费。我省开展健康扶贫工作以来,出台了很多惠及贫困人口的好政策。这些政策,首先要通过多种渠道和方式,向社会,尤其是贫困群众宣传出去。目前,因缺乏相关经费,基层所编写的健康扶贫宣传资料、宣传单、宣传册等,都是从日常经费中支出,这项支出少则几万,多则几十万,给基层卫生计生部门造成很大的资金压力。

同时,健康扶贫政策的落实,还需要去组织、去推动,其中最重要的一个环节就是村医的入户宣传、巡访和日常贫困人口医疗信息管理等工作。村医的收入主要来源于基本公共卫生服务、基本药物补助、新农合一般诊疗费和村卫生室运行经费补助。健康扶贫工作开展以后,村医承担着大量的贫困人口信息核查登记、贫困人口健康档案管理、政策宣传等工作,任务非常繁重,但却没有合理报酬。从全省健康扶贫督查工作情况和各地反映的情况看,村医对此都很有意见,有的甚至表示,没有报酬,没法开展工作。村医并非有正式编制的政府工作人员,基本上都是普通村民,要求村医在健康扶贫工作中“无私奉献”,不给予相应报酬,实非长久之计。村医如果缺乏积极态度开展工作,会严重影响健康扶贫工作开展。

三是个别地方党委政府对健康扶贫工作不够重视。

全省健康扶贫工作进展不平衡。推进力度大的市县,健康扶贫工作机制比较健全,政策措施比较到位,比如长春、白城等地,党委政府对健康扶贫高度重视,给予政策、资金、人力等多重保障,工作成效明显,甚至探索总结出了可供借鉴推广的经验做法。组织推进不力的市县,政府不够重视,工作比较松散,甚至对省里督查调研发现的问题,不沟通、不汇报、不整改。个别政府对卫生计生没有投入,但却把解决因病致贫因病返贫的责任压给了卫生计生行业。

四是部分贫困县基层医疗机构建设不达标。

按照贫困县“三个一”标准化建设要求,每个贫困县要有一个标准化的县级医院、每个乡镇有一个标准化的乡镇卫生院、每个村有一个标准化的村卫生室。中央财政对县以下基层医疗卫生机构已经不再设立专项。有的县市原先因为没有地方配套经费,没有享受到中央建设项目补助,基层医疗卫生机构达标率较低。我省在2013—2015年期间开展了为期三年的标准化村卫生室建设,共建设8133所。但工作督查中发现,个别地区“空白村”问题依然存在。

四、相关建议

一是建议设立健康扶贫专项经费。从省级层面出台政策,设立健康扶贫专项资金,用于健康扶贫开展宣传、组织、村医工作补助等。

二是建议加大对各级政府健康扶贫工作考核。从落实健康扶贫政策,给予健康扶贫工作资金、政策、人员支持;落实县级政府办医责任,重视基层医疗机构达标建设,保证乡村医生各项补助落实等方面开展考核,确保从政府层面落实健康扶贫相关工作。